Του Γιώργου Μπάλια*
Τα τελευταία χρόνια η Ευρωπαϊκή Ένωση αντιμετωπίζει μια σειρά κρίσεων. Μετά τη -συνεχιζόμενη- κρίση της ευρωζώνης, ήρθε στο προσκήνιο η χωρίς προηγούμενο προσφυγική κρίση, που θέτει σε αμφισβήτηση τη διατήρηση των εξωτερικών συνόρων της ΕΕ, την πολιτική του ασύλου και τη διατήρηση της αρχής της ελεύθερης μετακίνησης των προσώπων στο χώρο Σέγκεν. Ακολούθησε η κρίση του Brexit, που επιφέρει εκ των πραγμάτων ένα οικονομικό, πολιτικό και στρατηγικό ακρωτηριασμό. Την εικόνα συμπληρώνει το μεγάλο πρόβλημα της τρομοκρατίας, το οποίο θέτει σε κίνδυνο τη βιωσιμότητα της συνεργασίας των κρατών μελών στον τομέα της ασφάλειας, της δικαιοσύνης και των εσωτερικών υποθέσεων. Όπως, άλλωστε, τόνισε και το Ευρωκοινοβούλιο (ψήφισμα της 16ης Φεβρουαρίου 2017) πρόκειται για μια βαθιά κρίση του ευρωπαϊκού μοντέλου, που έχει σοβαρές επιπτώσεις στη λειτουργία της ΕΕ και προκαλεί αγωνία για το μέλλον της ίδιας της ευρωπαϊκής οικοδόμησης.
Γνωρίζουμε ότι ο μέχρι τώρα τρόπος αντιμετώπισης των προβλημάτων εκ μέρους της ΕΕ χαρακτηρίζεται από την τεχνοκρατική και αδιαφανή λήψη των σχετικών αποφάσεων, που αντικαθιστά τις πολιτικές των εθνικών κρατών (είτε με δεξιό, είτε με αριστερό πρόσημο). Αυτό, όμως, είχε σαν αποτέλεσμα την άνοδο λαϊκιστικών και ευρωφοβικών κινημάτων σε μερικά κράτη μέλη, τα οποία έχουν σαν κύριο (αν όχι μοναδικό) στόχο να πλήξουν την ΕΕ. Εν όψει των πρωτόγνωρων αυτών προκλήσεων, θα πρέπει να σκεφθούμε ένα νέο ευρωπαϊκό πολιτικό σχέδιο, το οποίο δεν θα είναι ένα άμεσο ομοσπονδιακό σχέδιο πολιτικής οργάνωσης της ΕΕ, αλλά η αναζήτηση άλλων λύσεων που θα οδηγούν στην επανίδρυση της ΕΕ.
Τα αδιέξοδα του ευρωπαϊκού φονξιοναλισμού
Κάνοντας μια μικρή αναδρομή διαπιστώνουμε ότι ψήγματα ευρωπαϊκού φεντεραλισμού υπάρχουν ήδη προ πολλού στην ΕΕ. Η ΕΚΑΧ θεωρήθηκε ως το πρώτο στάδιο μιας «Ευρωπαϊκής Ομοσπονδίας», την οποία συναντούμε στη συνέχεια στο σχέδιο του Ζαν Μονέ, στο σχέδιο Σπινέλλι, που υιοθετήθηκε από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο το Φεβρουάριο του 1984, και, εμμέσως πλην σαφώς, στη Συνθήκη για το Σύνταγμα της Ευρώπης το 2004. Ο ευρωπαϊκός φεντεραλισμός υπάρχει, επίσης, ως θεσμική πραγματικότητα. Π.χ, η νομισματική ένωση λειτουργεί σαν ένα φεντεραλιστικό υποσύστημα, όπως αυτό προκύπτει από τη λειτουργία της ΕΚΤ, η οποία δεν περιορίζεται στο στόχο της σταθερότητας των τιμών, αλλά λαμβάνει μέτρα νομισματικής πολιτικής με σκοπό τη χρηματοδότηση των τραπεζών και την υποστήριξη των κρατών που αντιμετωπίζουν κρίση χρέους. Η παραπάνω λειτουργία της ΕΚΤ επικυρώθηκε από το Δικαστήριο της ΕΕ ( υπόθεση C-62/14).
Η ΕΕ, λοιπόν, είναι στενά συνδεδεμένη με το φεντεραλισμό, τόσο ως πολιτική προοπτική όσο και ως θεσμική πραγματικότητα. Ωστόσο, η μέθοδος που χρησιμοποιήθηκε για την επίτευξη του στόχου αυτού, η λεγόμενη φονξιοναλιστική μέθοδος (γνωστή ως κοινοτική μέθοδος), της οποίας βασικό χαρακτηριστικό είναι η πραγματοποίηση της οικονομικής ολοκλήρωσης, χωρίς αυτή να συνοδεύεται από την πολιτική ολοκλήρωση, οδήγησε σε αδιέξοδα. Πράγματι, ο διαχωρισμός της νομισματικής πολιτικής -που ασκείται από την ΕΕ- από τις άλλες δημόσιες πολιτικές (κοινωνικές, περιβαλλοντικές, δικαιοδοτικές κλπ) που ασκούνται κατά προτεραιότητα από τα κράτη μέλη, οδήγησε στη δημιουργία του «ειδικού δομικού προβλήματος» της ΕΕ, το οποίο συνίσταται, μεταξύ των άλλων, στην αφαίρεση της συνολικής πολιτικής ευθύνης των κρατών μελών έναντι των πολιτών. Με άλλες λέξεις, ο φονξιοναλισμός έπληξε τον πυρήνα του συνταγματικού δημοκρατικού κράτους.
Εν όψει των παραπάνω, το ερώτημα που τίθεται, είναι πώς θα βγούμε από αυτό το αδιέξοδο που υποθηκεύει το ευρωπαϊκό σχέδιο. Θα πρέπει ευθύς εξ αρχής να τονιστεί ότι το πολιτικό σχέδιο για άμεση μεγαλύτερη ολοκλήρωση ή ομοσπονδιοποίηση της ΕΕ είναι σήμερα ανεδαφικό, εξαιτίας της δυσπιστίας μεγάλων τμημάτων της κοινής γνώμης, αλλά και ορισμένων κυβερνήσεων σχετικά με την οικοδόμηση της Ευρώπης. Ούτε η ευρωφοβία, ούτε, όμως, και η ευρωφιλία που δεν λαμβάνει υπόψιν τις ανησυχίες των λαών, μπορούν να απαντήσουν στις προκλήσεις που αντιμετωπίζει σήμερα η ΕΕ. Άλλοι τρόποι και μέθοδοι θα πρέπει να εφευρεθούν, ώστε να οδηγηθούμε σε μια ανανεωμένη ΕΕ.
Αναγκαία η συζήτηση με τους πολίτες της ΕΕ
Το σχέδιο για την επανίδρυση της Ευρώπης για να υλοποιηθεί χρειάζεται να ακολουθηθούν στάδια, πράγμα που θα απαιτήσει αρκετό χρόνο. Κατ’ αρχάς, πρέπει να αποτελέσει αντικείμενο συζήτησης με τους πολίτες της ΕΕ για να τους εξηγηθεί γιατί πρέπει να ακολουθήσουμε το δρόμο της ολοκλήρωσης και της αλληλεγγύης, αντί της αναδίπλωσης, με τρόπο ώστε να εξασφαλιστούν τα εθνικά συμφέροντα και οι πολιτιστικές ταυτότητες στο σύγχρονο παγκοσμιοποιημένο πεδίο. Η ένταξη και η ενεργή συμμετοχή των πολιτών σ’ αυτή τη διαδικασία αποτελεί στοιχείο της νέας μεθόδου, καθώς ανατρέπει την παλαιά εκ των άνω τεχνοκρατική προσέγγιση. Άλλωστε, σύμφωνα με το ΔΕΕ (υποθέσεις C-184/99, C-148/02, C-11/06 κ.ά) , η ιδιότητα του πολίτη της ΕΕ «έχει ως προορισμό να γίνει το θεμελιώδες status των πολιτών των κρατών μελών», από το οποίο θα μπορούσε να γεννηθεί ένας ευρωπαϊκός λαός. Αυτό που ο Γ. Χάμπερμας ονομάζει «ο ευρωπαϊκός δήμος», με αυτοτελή ύπαρξη, που θα είναι συμπληρωματική αυτής των εθνών και των λαών των κρατών μελών. Το ευρωπαϊκό σύνολο δεν θα είναι, πλέον, το ισοδύναμο της απλής πρόσθεσης των εθνικών μερών. Η ιδιότητα, λοιπόν, του ευρωπαίου πολίτη, στενά συνδεδεμένη με τη δημοκρατία, μπορεί να συμβάλει στη μεταμόρφωση της ΕΕ και στον προσδιορισμό του περιεχομένου της. Η σχετική συζήτηση που πρόκειται να αρχίσει σε αυτό το επίπεδο σε διάφορα κράτη μέλη (με την ώθηση της Γαλλίας) εντός των επόμενων μηνών, αποτελεί μια ευοίωνη προοπτική.
Αλλαγή του τρόπου λήψης αποφάσεων
Ένα άλλο στοιχείο της νέας μεθόδου της ευρωπαϊκής οικοδόμησης είναι ο επαναπροσδιορισμός του τρόπου λήψης των αποφάσεων στα πλαίσια της παραπάνω μεταμόρφωσης. Είναι γνωστό ότι οι ευρύτατες αρμοδιότητες της ΕΕ έχουν επιπτώσεις στην καθημερινή ζωή των ευρωπαίων πολιτών, καθώς αφορούν στη δημόσια υγεία, στο περιβάλλον, στους καταναλωτές, στον ανταγωνισμό κοκ. Γίνεται, επιπλέον, ολοένα και περισσότερο συνείδηση ότι ο τρόπος λήψης των σχετικών αποφάσεων, ο οποίος στηρίζεται αποκλειστικά στην τεχνοκρατική γνώση και στην απουσία ανοιχτής δημοκρατικής συζήτησης (πρόκειται για την επονομαζόμενη επιτροπολογία) έχει φτάσει στα όριά του. Οι περιπτώσεις της γλυφοσάτης και των ενδοκρινικών διαταρακτών αποτελούν κορυφαία δείγματα του αδιεξόδου στο οποίο έχει περιέλθει η ΕΕ στο ζωτικό αυτό τομέα. Ο επαναπροσδιορισμός του παραπάνω τρόπου λήψης των αποφάσεων στα πλαίσια μιας νέας διακυβέρνησης των κινδύνων, στην οποία θα συνυπάρχουν η επιστημονική και η κοινωνική ορθολογικότητα, αποτελεί κρίσιμη αναγκαιότητα. Στοιχεία αυτού του επαναπροσδιορισμού μπορεί να είναι ο εκδημοκρατισμός της λειτουργίας της Ευρωπαϊκής Επιτροπής και των επιτροπών που την επικουρούν κατά τη διαδικασία λήψης απόφασης, ο περαιτέρω εκδημοκρατισμός και η αξιοκρατική στελέχωση των λεγόμενων ανεξάρτητων αρχών (EFSA, ECHA κλπ), η πλήρης διαφάνεια, η λογοδοσία κ.ά.
Ενισχυμένες συνεργασίες
Ένα τρίτο στοιχείο της νέας μεθόδου της ευρωπαϊκής οικοδόμησης είναι η αναζήτηση διαδικασιών ενισχυμένων συνεργασιών. Έτσι όπως είναι σήμερα η ΕΕ (με τις μεγάλες διαφοροποιήσεις μεταξύ των κρατών μελών σε αρκετά ζητήματα) δεν φαίνεται εφικτό να συνεχιστεί η λογική των σκληρών πυρήνων και η ομοιόμορφη εφαρμογή του δικαίου της ΕΕ σε όλους τους τομείς και στο σύνολο της επικράτειάς της. Ο μηχανισμός των ενισχυμένων συνεργασιών μπορεί, υπό προϋποθέσεις, να απαντήσει στις προκλήσεις του σήμερα και να λειτουργήσει προς την κατεύθυνση της σε βάθος ολοκλήρωσης της ΕΕ. Εξάλλου, δεν ξεκινά εκ του μηδενός, καθώς αυτό προβλέπεται ήδη από το δίκαιο της ΕΕ για μερικούς τομείς (Άρθρο 20 ΣΕΕ και Άρθρα 88 και 329 ΣΛΕΕ), το δε τελευταίο διάστημα έχει αρχίσει και εφαρμόζεται με συγκεκριμένο τρόπο από μερικά κράτη μέλη (π.χ. αναφορικά με την προστασία του ενιαίου διπλώματος ευρεσιτεχνίας και τη φορολογία στις χρηματιστικές συναλλαγές). Επιπλέον, ένας τέτοιος μηχανισμός είναι η Νομισματική Ένωση (19 κράτη μέλη) και η Συνθήκη Σέγκεν (25 κράτη μέλη).
Για να υλοποιηθούν τα παραπάνω σενάρια είναι αναγκαίο να προσδιοριστεί ο τρόπος και το χρονοδιάγραμμα. Έτσι, όλες οι προτάσεις για τις μεταμορφώσεις της ΕΕ, αφού πρώτα απευθυνθούν στους πολίτες, οι οποίοι μπορούν να τις αποδεχθούν ως τέτοιες ή να αντιπροτείνουν άλλες, θα πρέπει να αποτελέσουν αντικείμενο μιας συνέλευσης των κρατών εκείνων που το επιθυμούν, έχοντας σαν μοντέλο εκείνη της Μεσσίνα (1955) που οδήγησε στην υπογραφή της Συνθήκης της Ρώμης (1957). Σίγουρα, το εν λόγω πλάνο δεν είναι σαφές, καθώς δεν γνωρίζουμε εκ των προτέρων ποια θα μπορεί να είναι τα γεωγραφικά και ουσιαστικά σύνορα της ΕΕ και ποιοι θα είναι οι τομείς που θα αποτελέσουν, κατά προτεραιότητα, αντικείμενο των ενισχυμένων συνεργασιών. Σίγουρα, επίσης, δεν γνωρίζουμε ακόμη τον τρόπο εμπλοκής των πολιτών σ’ αυτή τη διαδικασία επαναδόμησης, γνωρίζουμε όμως ότι χωρίς αυτή την εμπλοκή είναι αδύνατο να προχωρήσουμε παραπέρα. Πρόκειται, λοιπόν, για ένα οδικό χάρτη, του οποίου η αξία έγκειται στο ότι παρωθεί προς μια δημόσια συζήτηση σχετικά με το ρόλο, την αποστολή, το περιεχόμενο και τα μέσα εφαρμογής της πολιτικής της ΕΕ.
Η επανίδρυση της ΕΕ σήμερα είναι σχεδόν αδύνατο να καταλήξει σε ένα πλήρες ευρωπαϊκό ομοσπονδιακό σχέδιο. Η εμπειρία της Συνέλευσης για το μέλλον της Ευρώπης, που οδήγησε στη Συνθήκη για το Σύνταγμα της Ευρώπης, είναι πολύ διδακτική. Γι’ αυτό το λόγο, μόνο ένα σχέδιο για την Ευρώπη, όπως το περιγράψαμε παραπάνω, έχει πιθανότητες να ευδοκιμήσει, πολλώ δε μάλλον αν λάβουμε υπόψιν το απρόβλεπτο και επικίνδυνο διεθνές περιβάλλον. Αναμφίβολα, πρόκειται για ένα σχέδιο μετριοπαθές, αλλά όμως υλοποιήσιμο, γιατί είναι πραγματιστικό. Και για να θυμηθούμε τον R. Rorty, μόνο η πραγματιστική προσέγγιση μπορεί να αλλάξει τα πράγματα.
*Επίκ. καθηγητής, Χαροκόπειο Πανεπιστήμιο
